行政処分の定義で重要な判例―東京都ゴミ焼却場事件を解説

昭和39年10月29日、最高裁判所第一小法廷は、いわゆる「東京都ゴミ焼却場事件」について重要な判断を示しました。本判決は、行政事件訴訟における「行政処分」とは何かという点を明確にし、その後の行政法実務に大きな影響を与えたものです。本稿では、本判決の内容を踏まえ、その意義を整理してみたいと思います（最判昭和39年10月29日第一小法廷判決・民集18巻8号1809頁）。

■ 事件の背景

本件は、東京都が設置したゴミ焼却場をめぐる紛争です。原告らは、当該焼却場の設置により不利益を被るとして、その設置行為の無効確認を求めて出訴しました。原告らの主張の骨子は、焼却場の設置行為は行政庁の公権力の行使にあたるものであり、行政事件訴訟特例法（当時）に基づき、その無効確認を求めることができるというものでした。

これに対し、原審は、本件焼却場の設置行為は行政事件訴訟の対象となる「行政処分」にはあたらないとして、原告らの訴えを不適法として却下しました。これを不服として、原告らが上告したのが本件です。

■ 判決の主要な内容

最高裁は、原審の判断を是認し、上告を棄却しました。本判決の核心は、「行政処分」の意義を限定的に解した点にあります。

判決はまず、行政事件訴訟特例法1条にいう行政庁の処分とは、「行政の法律に基づく行為のすべてを意味するものではない」と明確に述べます。そして、公権力の主体たる国または公共団体が行う行為のうち、その行為によって直接国民の権利義務を形成し、またはその範囲を確定することが法律上認められているものをいう、と定義しました。

このような定義を前提として、本件焼却場の設置行為の性質が検討されます。原判決の確定した事実によれば、本件焼却場は、被上告人である東京都が私人から買収した土地の上に、私人との間の対等な立場に立った私法上の契約に基づいて設置されたものであるとされています。

最高裁は、このような設置行為は、東京都が公権力の行使として直接住民の権利義務を形成するものではないと判断しました。仮に設置行為によって住民が不利益を受けるとしても、それは公権力の行使による直接的な権利義務の形成とはいえず、「行政処分」にはあたらないとされたのです。

その結果、本件訴えは行政事件訴訟としては不適法であり、無効確認を求めることはできないと結論づけられました。

■ 判決に至る法的論点

本件の中心的な法的論点は、「行政処分」の概念をどのように理解するかという点にあります。

行政事件訴訟は、公権力の行使に対する司法的統制の仕組みですが、その対象となるのは、あくまで法律上「処分」と評価される行為に限られます。すべての行政活動が直ちに訴訟の対象となるわけではありません。

最高裁は従前の判例を引用しつつ、処分性の判断基準として、「直接国民の権利義務を形成し、またはその範囲を確定する」か否かという基準を明示しました。この基準は、その後の判例理論の中核をなすものとなります。

さらに本判決は、行政の行為が違法であっても、正当な権限を有する機関により取り消されるまでは一応有効なものとして扱われる、いわゆる公定力の考え方にも言及しています。その上で、行政処分に該当しない行為については、行政事件訴訟ではなく、通常の民事訴訟等による救済が予定されていると整理しました。

■ 判決の法的意義・影響

本判決の最大の意義は、行政処分の概念を明確にし、その外延を限定した点にあります。

行政主体が行う行為であっても、それが私法上の契約に基づく行為である限り、直ちに公権力の行使とはいえず、行政事件訴訟の対象とはならないという整理は、行政と私法の関係を区別する上で重要な指針を示しました。

この判断は、いわゆる「処分性」論の確立に寄与し、後の多くの判例に引用されることとなります。今日においても、ある行為が取消訴訟等の対象となるか否かを判断する際には、本判決が示した「直接権利義務形成性」という基準が出発点となっています。

他方で、本判決は行政事件訴訟の対象を限定する方向での判断であり、住民の救済手段を狭める側面も持っています。そのため、後年の判例や立法では、処分性の解釈を拡張する方向での展開も見られますが、その基礎には本判決の枠組みが存在しています。

■ おわりに

東京都ゴミ焼却場事件判決は、行政法の教科書に必ず登場する基本判例です。その理由は、単にゴミ焼却場という具体的な事案にとどまらず、「行政処分とは何か」という行政訴訟の根幹問題に正面から答えた点にあります。

行政活動の多様化が進む現代においても、どの行為が司法審査の対象となるのかという問題は常に重要です。本判決が示した基準は、その後の理論と実務の出発点として、現在もなお大きな意味を持ち続けているといえます。